一、上海市小企业扶持政策分析
近年来，本市出台了一系列针对小企业融资及担保行业发展的扶持政策，为缓解小企业融资问题起到了积极作用。如1997年，中投保上海分公司全国首创开展小企业政策性担保业务；2011年以来，出台支持小微企业“五个10亿元”政策；市科委推出的小微科技型企业“科技履约保证保险/担保贷款”；2014年5月出台相关政策，设立“中小企业融资担保专项资金”，对融资担保机构的代偿损失给予一定的补贴等。面对新形势，上海现有小企业扶持政策存在如下问题：
1. 小企业政策性扶持资源分散涉及小企业的扶持政策由政府多个部门管理，资源较为分散，整体效率受到影响。
2. 小企业扶持政策的操作性有待进一步提高如“五个10 亿”政策，还没有完全有效落地。
3. 政府扶持小企业的管理模式有待于优化
目前，上海各委办各类企业扶持政策，以政府直接对企业给予项目补贴、贷款贴息等方式扶植为主，真正创新型的民营科技小企业受众面有限，并且政府补贴金额较小，不能解决小企业发展的资金瓶颈问题。
二、上海市融资担保行业现状分析
（一）行业发展概况
截至2013年末，本市有经营许可证的融资性担保公司共71家，另有1家再担保公司,注册资本金总额近179亿元。其中，国有控股担保机构有17家，民营控股担保机构有55家。近三年担保业务规模余额逐年下降，2011年末为389亿元，2013年6月末担保余额下降到245亿元，剔除钢贸业务和大中型企业融资担保业务，30 0 0万以下小企业贷款担保业务规模150亿左右。
（二）行业存在问题
1. 担保行业“散、小”
上海担保公司注册资本金普遍偏小，远低于国内其他省市的融资性担保机构，如北京中合担保有限公司注册资本51亿元，河北融投担保集团有限公司注册资本60亿元，重庆三峡担保集团有限公司注册资本30亿元，重庆瀚华担保公司注册资金30亿，民营控股。
2. 再担保体系尚未发挥有效作用
上海再担保公司注册资本仅10亿元，在全国16家再担保公司中，资本金规模最小。同时需要接受国资委国有资产保值增值以及投资性企业法人股东的ROE、ROA考核，在开展政策性担保和再担保业务时因缺乏政策性扶持而显得力不从心。
3. 政府对融资担保公司的风险补偿力度小
在过去3年中，市中小办利用本市财政资金为融资担保机构的代偿风险补偿，每年平均在1000万元左右。
4. 国有担保公司定位不清
目前本市国有担保公司主要按照一般性公司在运作，接受国有资产其保值增值目标考核，以及股东的ROE、ROA考核，大部分担保公司没有建立不良容忍政策和管理层激励政策，导致国有担保公司对拓展小企业融资担保业务动力不足。
5. 担保公司规模小，银行认可度不高
截至2013年末，72家担保机构中正常开展融资性担保业务的不超过30家。同时，银行普遍要求担保公司对小企业贷款提供100%担保，使得风险向担保公司集聚。
三、可以借鉴的成功经验
（一）国外及我国台湾地区经验
绝大部分发达国家和地区都把建立政策性中小企业信用担保体系，作为政府扶持中小企业发展的重要抓手，以达到促进中小企业发展、缓解小企业融资难和引导科技创新的目的。如美国的小企业管理局、日本的信用保证协会和法国的OSEO集团。
在我国台湾地区，中小企业信用保证基金（简称“信保基金”）为台湾地区唯一一家为中小企业提供融资担保的担保机构。目前在保小企业近4万户，在保余额近人民币1700亿元，台湾地区平均每5家小企业中就有1家通过该基金担保获得银行贷款。
台湾信保基金成功运作，有三点经验可以借鉴：一是政府主导出资设立风险代偿基金。二是建立银行风险共担机制，避免道德风险。对一般业务，要求银分担20%-30%风险敞口；对政府重点支持文创类企业等，银行承担10%敞口。三是简化审批流程，提高业务效率。在业务开展中，信保基金不进行现场调查，主要依靠合作银行的调查和审批，避免重复劳动，提高作业效率。
（二）国内经验
1. 北京地区融资担保行业经验
（1）北京中关村科技融资担保有限公司由市财政控股。市政府出台一系列专项扶持政策，包括安排为中关村担保公司融资担保代偿风险补偿，融资担保费补贴，小企业私募债专项补贴等。
（2）北京中小企业信用再担保有限公司
按照“政策性引导、公司化管理、市场化运作”的原则运行，再担保业务产生的代偿，由北京市财政给予补偿。在北京再担保公司的支持下，合作担保机构三年担保业务规模平均增长39 % ，资本金担保
放大倍数平均增长50%，再担保的放大效能显著。
2. 国内其他地方担保行业经验介绍
（1）深圳市高新投集团有限公司为国
有大型集团公司，集团包括保证担保公司、融资担保公司和创业投资公司等。扶持了华为、比亚迪等一批高科技企业，7 2家境内外上市企业，被誉为“创新型科技企业孵化器”。
（2）安徽省信用担保集团公司为安徽省
政府直管的三大国企之一，注册资本近10 0亿元，全部以存款方式存放在合作银行，以鼓励商业银行与融资担保机构开展合作。为省内69家担保机构提供再担保支持，在推动安徽省小企业融资发挥了重要作用。
四、关于促进上海市担保行业健康发展的相关建议
建议政府管理“退后一步”，从现有直接介入单个企业补贴的微观管理,转变为集中资源，通过市场化手段解决小微企业融资问题。建议选择一家本市国有担保公司进行改组，或者新设成立“上海市中小企业政策性担保公司”（简称“中小政策担保公司”），由上海市财政直接进行注资，资本金规模30亿元以上。该担保公司业务包括直保业务、再担保、股权投资、场外市场挂牌推荐和企业孵化等为一体，努力打造中小企业综合金融服务商。中小政策担保公司采用政府扶持、市场化运作，不以盈利为主要目的。具体建议如下：
（一）与商业银行合作，市场化方式开展政策性担保业务
1. 在担保客户群体方面，市政策性担保公司重点支持符合上海市“创新驱动、转型发展”战略的重点行业和领域，如现代服务业、高新技术行业、三农经济和文化创意产业等行业的小企业。
2. 在单户担保金额方面，建议政策性担保公司主要支持单户贷款金额2000万元（含）以下的中小微企业。
3. 在风险分担方面，建议由合作银行分担20%左右的风险敞口，其中对于政府特别扶持的小企业，银行分担15%。对逾期贷款先由合作银行催收30天，再由中小政策性担保公司进行代偿。通过风险分担机制，增强合作银行责任心，避免银行的道德风险，从而降低政策性担保公司的业务风险。
（二）建立再担保体系，规范本市商业性担保公司运作
1. 对符合条件的其他国有控股担保公司
以及运作规范的民营担保公司，对其开展的符合上海产业政策导向的所有中小企业融资担保业务和私募债业务，由政策性担保公司提供再担保服务，具体再担保风险分担比例、再担保费由政策性担保公司按照市场化原则自行确定。
2. 由政策性担保公司对纳入再担保体系的各担保公司进行技术输出和财务监控，促使商业担保公司规范运作。
（三）积极拓展“投保联动”业务，推动小企业股权融资
一方面，由政策担保公司以种子基金或者引导基金方式，与民营PE机构合作发起设立股权投资基金，专注于上海成长性企业的股权投资，履行小企业“孵化器”、“助推器”职能。另一方面，可为小企业私募债提供担保，拓宽小企业资本市场融资渠道。
（四）建立本市“小企业政策性担保专项风险补偿基金”
1. 资金来源
一是对分散在市政府各委办的小企业补贴资金、产业基金等进行部分适当归并、集中。二是完善《上海市商业性融资担保机构担保代偿损失风险补偿办法》中的“专项风险资金”运作方式，从目前政府直接对单个融资担保机构进行风险代偿补贴，改为由政策性担保公司为融资担保机构提供再担保业务，再由“风险补偿基金”对政策性担保公司的再担保业务损失进行补偿。
2. 基金规模和用途
建议专项补偿基金每年总预算资金10亿元左右，专项用于对政策性担保公司的直接担保业务和再担保业务风险代偿损失，由“专项补偿基金”补偿80%，其中对政府重点产业扶持小企业，补偿比例提高到85%。
（五）完善政策性担保公司考核机制
一是以小企业融资担保规模、户数等为主要考核指标，不进行盈利性指标考核。二是政府财政出资部分不参与公司的分红，政府对应的分红资金可留作中小政策担保公司的风险准备金，增加资产规模和风险抵抗能力。三是设立代偿损失容忍度3-5%。
初步测算：争取通过3年努力，本市小企业融资担保余额从目前的150亿左右增长到1000亿左右。这将极大地改善本市科技小企业融资环境，有力地促进上海建设“具有全球影响力的科技创新中心”。
(研究单位：上海金融业联合会中小（微）企业融资专业委员会;上海市银行同业公会；上海市担保行业协会；上海大学上海科技金融研究所)
来源：上海科技金融
